十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議表決通過關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）的決定，決定自2020年1月1日起施行。伴隨著新土地管理法的到來，集體用地的入市，鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)迎來哪些機(jī)遇？
七大突破值得關(guān)注
新《土地管理法》堅(jiān)持土地公有制不動(dòng)搖，堅(jiān)持農(nóng)民利益不受損，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度，在充分總結(jié)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，做出了多項(xiàng)重大突破：
（一）破除集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的法律障礙
原來的《土地管理法》除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)兼并外，禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人直接使用集體建設(shè)用地，只有將集體建設(shè)用地征收為國(guó)有土地后，該幅土地才可以出讓給單位或者個(gè)人使用。
這一規(guī)定使集體建設(shè)用地的價(jià)值不能顯化，導(dǎo)致農(nóng)村土地資源配置效率低下，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益受到侵蝕。在城鄉(xiāng)結(jié)合部，大量的集體建設(shè)用地違法進(jìn)入市場(chǎng)，嚴(yán)重挑戰(zhàn)法律的權(quán)威。
在33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，集體建設(shè)用地入市制度改革受到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和廣大農(nóng)民的廣泛歡迎。新《土地管理法》刪除了原法第43條關(guān)于“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地，必須使用國(guó)有土地”的規(guī)定，允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織三分之二以上成員或者村民代表同意的條件下，通過出讓、出租等方式交由集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人直接使用。
同時(shí)，使用者取得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)后還可以轉(zhuǎn)讓、互換或者抵押。這一規(guī)定是重大的制度突破，它結(jié)束了多年來集體建設(shè)用地不能與國(guó)有建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)同等入市的二元體制，為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展掃清了制度障礙，是新《土地管理法》最大的亮點(diǎn)。
（二）改革土地征收制度
隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，征地規(guī)模不斷擴(kuò)大，因征地引發(fā)的社會(huì)矛盾凸顯。33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)在縮小征地范圍、規(guī)范征地程序、完善多元保障機(jī)制等方面開展了多項(xiàng)制度性的探索。新《土地管理法》在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在改革土地征收制度方面做出了多項(xiàng)重大突破：
一是對(duì)土地征收的公共利益范圍進(jìn)行明確界定。憲法規(guī)定：國(guó)家為了公共利益的需要可以對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。但原法沒有對(duì)土地征收的“公共利益”范圍進(jìn)行明確界定，加之集體建設(shè)用地不能直接進(jìn)入市場(chǎng)，使土地征收成為各項(xiàng)建設(shè)使用土地的唯一渠道，導(dǎo)致征地規(guī)模不斷擴(kuò)大，被征地農(nóng)民的合法權(quán)益和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)得不到有效的保障，影響社會(huì)穩(wěn)定。
新《土地管理法》增加第45條，首次對(duì)土地征收的公共利益進(jìn)行界定，采取列舉方式明確：因軍事和外交、政府組織實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、扶貧搬遷和保障性安居工程建設(shè)需要以及成片開發(fā)建設(shè)等六種情形，確需征收的，可以依法實(shí)施征收。這一規(guī)定將有利于縮小征地范圍，限制政府濫用征地權(quán)。
二是明確征收補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t是保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。原來的《土地管理法》按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償，按照年產(chǎn)值倍數(shù)法確定土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，補(bǔ)償機(jī)制不健全。
新《土地管理法》首次將2004年國(guó)務(wù)院28號(hào)文件提出的“保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”的補(bǔ)償原則上升為法律規(guī)定，并以區(qū)片綜合地價(jià)取代原來的年產(chǎn)值倍數(shù)法，在原來的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)的基礎(chǔ)上，增加農(nóng)村村民住宅補(bǔ)償費(fèi)用和將被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用的規(guī)定，從法律上為被征地農(nóng)民構(gòu)建更加完善的保障機(jī)制。
三是改革土地征收程序。將原來的征地批后公告改為征地批前公告，多數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)征地補(bǔ)償安置方案有異議的，應(yīng)當(dāng)召開聽證會(huì)修改，進(jìn)一步落實(shí)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民在整個(gè)征地過程的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。倡導(dǎo)和諧征地，征地報(bào)批以前，縣級(jí)以上地方政府必須與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人就補(bǔ)償安置等簽訂協(xié)議。
（三）完善農(nóng)村宅基地制度
農(nóng)村宅基地是農(nóng)民安身立命之本。長(zhǎng)期以來，宅基地一戶一宅、無償分配、面積法定、不得流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地大量閑置浪費(fèi)，農(nóng)民宅基地的用益物權(quán)難落實(shí)。
33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)在自愿有償退出宅基地、宅基地有償使用、下放宅基地審批權(quán)限等方面進(jìn)行了積極探索。
新《土地管理法》完善了農(nóng)村宅基地制度，在原來一戶一宅的基礎(chǔ)上，增加宅基地戶有所居的規(guī)定，明確：人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上可以采取措施保障農(nóng)村村民實(shí)現(xiàn)戶有所居。這是對(duì)一戶一宅制度的重大補(bǔ)充和完善。
考慮到農(nóng)民變成城市居民真正完成城市化是一個(gè)漫長(zhǎng)的歷史過程，新《土地管理法》規(guī)定：國(guó)家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民自愿有償退出宅基地，這一規(guī)定意味著地方政府不得違背農(nóng)民意愿強(qiáng)迫農(nóng)民退出宅基地。
同時(shí)，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，新《土地管理法》下放宅基地審批權(quán)限，明確農(nóng)村村民住宅建設(shè)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審批。
（四）為“多規(guī)合一”改革預(yù)留法律空間
建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大戰(zhàn)略部署。隨著國(guó)土空間規(guī)劃體系的建立和實(shí)施，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃將不再單獨(dú)編制和審批，最終將被國(guó)土空間規(guī)劃所取代。
考慮到“多規(guī)合一”改革正在推進(jìn)中，新《土地管理法》為改革預(yù)留了法律空間，增加第18條，規(guī)定：國(guó)家建立國(guó)土空間規(guī)劃體系。經(jīng)依法批準(zhǔn)的國(guó)土空間規(guī)劃是各類開發(fā)、保護(hù)和建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。
為了解決改革過渡期的規(guī)劃銜接問題，新《土地管理法》還明確：已經(jīng)編制國(guó)土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和和城鄉(xiāng)規(guī)劃。同時(shí)在附則中增加規(guī)定：編制國(guó)土空間規(guī)劃前，經(jīng)依法批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃繼續(xù)執(zhí)行。
（五）將基本農(nóng)田提升為永久基本農(nóng)田
實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，確保國(guó)家糧食安全是《土地管理法》的核心和宗旨。為了提升全社會(huì)對(duì)基本農(nóng)田永久保護(hù)的意識(shí)，新《土地管理法》將基本農(nóng)田提升為永久基本農(nóng)田，增加第35條明確：永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或者改變用途。
永久基本農(nóng)田必須落實(shí)到地塊，納入數(shù)據(jù)庫(kù)嚴(yán)格管理。各省、自治區(qū)、直轄市劃定的永久基本農(nóng)田一般應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的80%以上，具體比例由國(guó)務(wù)院根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市耕地實(shí)際情況確定。
（六）合理劃分中央和地方土地審批權(quán)限
原來的《土地管理法》對(duì)新增建設(shè)用地規(guī)定了從嚴(yán)從緊的審批制度，旨在通過復(fù)雜的審批制度引導(dǎo)地方政府利用存量建設(shè)用地。長(zhǎng)期以來，地方對(duì)建設(shè)用地審批層級(jí)高、時(shí)限長(zhǎng)、程序復(fù)雜等問題反映強(qiáng)烈。
新《土地管理法》適應(yīng)放管服改革的要求，對(duì)中央和地方的土地審批權(quán)限進(jìn)行了調(diào)整，按照是否占用永久基本農(nóng)田來劃分國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府的審批權(quán)限。今后，國(guó)務(wù)院只審批涉及永久基本農(nóng)田的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，其他的由國(guó)務(wù)院授權(quán)省級(jí)政府審批。同時(shí)，按照誰審批誰負(fù)責(zé)的原則，取消省級(jí)征地批準(zhǔn)報(bào)國(guó)務(wù)院備案的規(guī)定。
（七）土地督察制度正式入法
為了有效解決土地管理中存在的地方政府違法高發(fā)多發(fā)的問題，2006年國(guó)務(wù)院決定實(shí)施國(guó)家土地督察制度，對(duì)省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市人民政府土地管理和土地利用情況進(jìn)行督察。
土地督察制度實(shí)施以來，在監(jiān)督地方政府依法管地用地、維護(hù)土地管理秩序等方面發(fā)揮了重要作用。在充分總結(jié)國(guó)家土地督察制度實(shí)施成效的基礎(chǔ)上，新《土地管理法》在總則中增加第五條，對(duì)土地督察制度作出規(guī)定：國(guó)務(wù)院授權(quán)的機(jī)構(gòu)對(duì)省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及國(guó)務(wù)院確定的城市人民政府土地利用和土地管理情況進(jìn)行督察。以此為標(biāo)志，國(guó)家土地督察制度正式成為土地管理的法律制度。
鄉(xiāng)村旅游迎發(fā)展機(jī)遇
國(guó)家重視旅游用地問題，出臺(tái)保障政策
自2009年以來，國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)的多個(gè)促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的政策意見中都做出了用地保障的政策引導(dǎo)——
《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》（國(guó)發(fā)〔2009〕41號(hào)）首次提出旅游用地供給保障途徑；
《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕31號(hào)）將“優(yōu)化土地利用政策”作為單獨(dú)的政策條款；
《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)旅游投資和消費(fèi)的若干意見》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕62號(hào)）提出“落實(shí)差別化旅游業(yè)用地用海用島政策”
2015年11月，原國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、原國(guó)家旅游局聯(lián)合出臺(tái)專門的旅游發(fā)展用地保障的政策文件——
《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》（國(guó)土資規(guī)〔2015〕10號(hào)），該文件對(duì)旅游業(yè)發(fā)展用地供給、旅游新業(yè)態(tài)用地政策、旅游業(yè)用地服務(wù)監(jiān)管做出了系統(tǒng)的規(guī)定，是我國(guó)當(dāng)前指導(dǎo)旅游業(yè)用地政策創(chuàng)新的基礎(chǔ)性文件，該文件還對(duì)鄉(xiāng)村旅游用地做出了規(guī)范指導(dǎo)。
除此之外，在我國(guó)新發(fā)展理念的引導(dǎo)下，國(guó)家的農(nóng)村發(fā)展政策也對(duì)鄉(xiāng)村旅游用地進(jìn)行引導(dǎo)——
2015年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》對(duì)社會(huì)資本投資觀光和休閑度假旅游的用地置換進(jìn)行鼓勵(lì)。
2017年12月，原國(guó)土資源部、國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障工作的通知》鼓勵(lì)盤活存量建設(shè)用地，支持發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)。
另外，一些非旅游部門的發(fā)展政策文件也在用地方面引導(dǎo)和支持鄉(xiāng)村旅游發(fā)展——
2017年5月原農(nóng)業(yè)部辦公廳發(fā)布的《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于推動(dòng)落實(shí)休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展政策的通知》(農(nóng)辦加〔2017〕15號(hào))就在用地政策上作出明確規(guī)定，要支持有條件的地方通過盤活農(nóng)村閑置資產(chǎn)資源發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游。由此形成了國(guó)家層面多部門協(xié)同的旅游用地政策支持態(tài)勢(shì)。
地方積極響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，不斷探索創(chuàng)新
如成都、秦皇島、舟山、張家界、桂林等旅游業(yè)用地綜合改革試點(diǎn)。
如浙江湖州探索實(shí)施“點(diǎn)狀供地模式”，松陽(yáng)探索多種組合模式流轉(zhuǎn)土地的創(chuàng)新供應(yīng)方式，取得了建設(shè)用地供給上的重大突破；
安徽省政府辦公廳出臺(tái)《支持利用空閑農(nóng)房發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的意見》，鼓勵(lì)各地利用空閑農(nóng)房發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。
2019年1月，廣東省自然資源廳、廣東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳印發(fā)了《關(guān)于貫徹落實(shí)省委省政府工作部署實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略若干用地政策措施（試行）》的通知。措施中提出“加大鄉(xiāng)村旅游業(yè)用地支持力度”。該措施從優(yōu)化鄉(xiāng)村旅游用地，鼓勵(lì)“點(diǎn)狀”供地模式，簡(jiǎn)化休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目用地報(bào)審手續(xù)，擴(kuò)大零散休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)模，鼓勵(lì)以長(zhǎng)期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合方式提供鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目建設(shè)用地，鼓勵(lì)部分廢棄建筑物或構(gòu)筑物用地優(yōu)先用于支持鄉(xiāng)村旅游等6個(gè)方面加大對(duì)鄉(xiāng)村旅游的支持力度。該措施明確指出，鼓勵(lì)各地探索以“點(diǎn)狀”供地模式支持休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目發(fā)展，推動(dòng)全域旅游發(fā)展，提升旅游發(fā)展質(zhì)量和效益。對(duì)于農(nóng)村廁所等零散休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游建設(shè)項(xiàng)目，允許各地按規(guī)定辦理預(yù)留城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模使用。戶外廁所、倒塌房屋等騰退的建筑物或構(gòu)筑物用地優(yōu)先用于支持鄉(xiāng)村旅游等用地需求。
旅游用地功能復(fù)合與方式多樣
隨著旅游產(chǎn)業(yè)邊界的不斷擴(kuò)大，產(chǎn)業(yè)形態(tài)的不斷創(chuàng)新，旅游用地功能復(fù)合性、方式多樣性也越發(fā)明顯。
從用地類型來看，鄉(xiāng)村旅游用地涉及建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地三大類土地，具有用地類型的廣泛性；
從用地屬性來看，既有經(jīng)營(yíng)性用地，也有公益性用地，還有半公益性用地，具有用地屬性的全面性；
從經(jīng)營(yíng)主體來看，既有各級(jí)政府，又有集體、個(gè)人、市場(chǎng)企業(yè)，具有用地主體多樣性；
從供地方式來看，旅游用地可以通過國(guó)家土地的劃撥、出讓、出租、入股，又可以通過集體土地的承包、租賃、自營(yíng)等多種方式來供應(yīng)，具有供地方式的多樣性；
從用地功能來看，旅游用地主要是以滿足游客的旅游休閑服務(wù)需求為主，具有用地功能的服務(wù)性；
從用地需求來看，旅游用地要滿足“吃住行游購(gòu)?qiáng)省钡然鞠M(fèi)需求和不斷發(fā)展的新消費(fèi)需求，具有用地需求的多樣性；
從旅游發(fā)展的階段來看，從觀光旅游到休閑度假旅游，鄉(xiāng)村旅游用地也由以生態(tài)景觀用地為主逐漸向以旅游建設(shè)用地為主轉(zhuǎn)變，具有用地需求的動(dòng)態(tài)性；
從開發(fā)形式來看，主要有鄉(xiāng)村景區(qū)、民族村寨、特色小鎮(zhèn)、田園綜合體、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、度假村、民宿、休閑農(nóng)莊等。
對(duì)于農(nóng)村發(fā)展，要繼續(xù)堅(jiān)持底線思維。本次新《土地管理法》允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市，或?qū)槿蘸筻l(xiāng)村旅游規(guī)劃開發(fā)提供更為充足的用地；一旦供給充足，鄉(xiāng)村旅游建設(shè)開發(fā)的獲地成本或?qū)⑾鄳?yīng)降低，進(jìn)而促進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游的大發(fā)展，培育一批美麗休閑鄉(xiāng)村。
（來源：旅旅游產(chǎn)業(yè)觀察）